In Nederland staan bijna 9.000 dak- en thuisloze jongeren geregistreerd. Daarnaast zijn er naar schatting nog 15.000 zwervend en een onbekend aantal op straat. In totaal

schat het CBS

het aantal jongeren dat buiten beeld is (geen school, werk of uitkering) op 140.000. Ondanks alle inspanningen is deze groep de afgelopen twintig jaar weliswaar beter in beeld gekomen, maar lijkt er nauwelijks verbetering op te treden. De hoop is nu dat de huidige decentralisaties, het verschuiven van de verantwoordelijkheid voor zorg, welzijn, onderwijs en participatie naar de gemeenten, de kans bieden dit hardnekkige probleem echt in de kern aan te pakken. De werkelijkheid blijkt echter weerbarstig. 70% van de gemeenten heeft geen zicht op

deze groep

en haar problemen. En 25% van de gemeenten vindt het niet eens haar taak iets voor deze groep te doen. Hoe kunnen we dit verklaren en doorbreken?

Uitsluiting van jongeren

Het probleem van sociale uitsluiting is van alle tijden, net zoals de bereidheid van maatschappelijke partijen die hier vanuit solidariteit en medemenselijkheid iets aan willen doen. De opvang van dak- en thuislozen is hiervan een heel concrete uiting. Een speciale groep dak- en thuislozen zijn ‘zwerfjongeren’ (tot 23 jaar). Het topje van de ijsberg van jongeren die in problematische omstandigheden opgroeien. Vaak door familieomstandigheden in combinatie met persoonlijke problemen belanden zij op straat. Ze lopen in een cruciale levensfase achterstanden op die hun hele leven doorwerken. Er zou de samenleving dan ook alles aan gelegen moeten zijn om deze jongeren zo goed mogelijk op te vangen, ze nieuw perspectief te laten vinden en volwaardig burger te laten worden.

Dit is makkelijker gezegd dan gedaan. Uit de vele praktijkvoorbeelden blijkt dat problemen van dakloze jongeren in het ene domein zich vaak vertalen in problemen in het andere domein.

Een problematische thuissituatie leidt vaker tot negatieve schoolresultaten en schooluitval. Ruim de helft van de jongeren die in de opvang terecht komen kampen met schulden die niet zelden oplopen tot tienduizend euro en meer. Als jongeren eenmaal schulden hebben dan wordt het helemaal lastig. Uitstroom uit een opvangvoorziening is bijna niet te doen vanwege de kosten van betaling van borg, kamerhuur en inrichting. Om in aanmerking te komen voor schuldhulp is een stabiel inkomen, een stabiele woonplek en voldoende aflossingscapaciteit nodig. Maar als jongeren al een baan vinden is dat meestal onvoldoende om van te leven, laat staan om schulden van af te lossen. Studeren en schuldhulpverlening gaan ook niet samen omdat schuldeisers willen dat je je schuld aflost en dus om die reden niet in aanmerking komt voor studiefinanciering Ook al zal een diploma uiteindelijk de kansen op een baan en dus de aflossingscapaciteit verhogen.

Jongeren blijven zo noodgedwongen vaak van plek naar plek zwerven. Zonder adres is inschrijven in de basisadministratie van de gemeente niet mogelijk. Wanneer iemand geen adres heeft en dus niet ingeschreven staat in de BRP is er geen recht op bijstand, is het niet mogelijk een zorgverzekering af te sluiten, zich in te schrijven bij een opleiding, studiefinanciering aan te vragen en kun je ook geen toeslagen aanvragen bij de belastingdienst. Als je geen beroep kunt doen op de sociale basisvoorzieningen dan is het einde zoek.

Ontsnappen aan dergelijke vicieuze cycli blijkt schier onmogelijk voor jongeren: Door het beperkte perspectief is de jongere niet gemotiveerd naar de toekomst toe. Dat maakt het inzetten van een persoonsgericht traject lastig, er moeten kleine successen behaald worden om motivatie bij de jongeren te kweken en vast te houden.

Huidige systeem houdt uitsluiting in stand

Uit discussies met koplopers en veranderaars in het veld wordt duidelijk dat de hardnekkigheid van deze problematiek voor een groot deel te verklaren valt door de manier waarop onze samenleving is ingericht. Het blijkt dat 50% tot 60% van de zwerfjongeren een voorgeschiedenis heeft in de jeugdzorg of Kinderbescherming *. En daardoor te maken heeft met beperkte zelfredzaamheid in de samenleving waardoor gevoeliger voor schulden, uitval in het onderwijs, werkloosheid en problemen met huisvesting. Dit besef lijkt langzamerhand breder door te dringen getuige de toenemende aandacht voor de groep zowel in de media (neem de uitzending van Nieuwsuur van zondagavond 19 juli jl) als vanuit de nationale overheid (bijvoorbeeld het recente rapport ‘Jongeren buiten beeld’ van de inspectie van het ministerie van SZW).

De structuren die we hebben ontwikkeld om sociaal kwetsbaren op te vangen zijn vanuit de systeemwereld opgetuigd. Een wereld waarin de huidige systeemregels en -routines eerder uitsluiten en afschuiven in stand houden dan oplossen. Door de schotten en gedeelde verantwoordelijkheden tussen de diverse domeinen wordt het lastig om een probleem bij de wortel aan te pakken. Voor elk probleem bestaat een afgebakend institutioneel veld (beleid, regels, wetten, loketten, organisaties, werkwijzen etc.). Maar zo werkt het voor jongeren met multi problemen niet: schulden, verslaving, geen dak boven het hoofd, een diploma halen, jezelf kunnen redden etc. hangt in hun dagelijkse leven allemaal met elkaar samen.

Daarbij bestaan er ook diverse perverse prikkels. Zo moet voor elk probleem een indicatie worden afgegeven anders ontvangt niemand financiering. En scholen worden afgerekend op diploma’s en moeten dus uitval of vertraging voorkomen; binnen de jeugdzorg houdt de verantwoordelijkheid op bij 18; telecomaanbieders willen abonnementen verkopen. Zo houdt ieder domein zijn of haar straatje schoon, maar vallen de jongeren tussen wal en schip of worden zij slachtoffer van de verschillende motieven en bedoelingen die iedere sector of elk bedrijf nu eenmaal heeft.

Voorbij de opvang

Het gaat hier om een fundamentelere en een bredere opgave dan alleen de opvangsector. Uit een historische transitieanalyse van de problematiek komt duidelijk het beeld naar voren van een opvangsector die als het ware met de kraan open aan het dweilen is. Een sector die van oorsprong reactief is en ondanks haar tomeloze inzet en bevlogenheid, de hardnekkigheid van dit sociale dilemma niet zonder anderen en in samenhang kan doorbreken. Zowel de jongeren zelf als de opvangsector zitten gevangen in een vicieuze cirkel: de opvang kan de jongeren niet het gewenste perspectief bieden en ook niet alleen de onderliggende oorzaken wegnemen. Hierdoor komen jongeren niet verder en lopen (ook) als ze ouder zijn de kans steeds weer terug te vallen op opvang of andere vormen van hulp. Er is sprake van een wederkerige afhankelijkheid waarbij de opvang bestaat bij de gratie van ‘probleemgevallen’ en waarin jongeren weinig ander perspectief hebben dan een beroep doen op steun.

Geen blauwdruk

In de opvangsector zelf is al langer het bewustzijn dat deze ‘end-of-pipe’-oplossing niet werkt. In het transitieprogramma Van de Straat (PDF) wordt gezocht naar manieren om de kennis van de problemen aan te wenden om tot meer fundamentele veranderingen te komen. Het wrange is dat veel van de bovengenoemde problemen zijn ontstaan doordat we de verschillende domeinen in de loop van de tijd intern en efficiënt zijn gaan organiseren. Maar hierdoor stagneert juist de uitwisseling en samenwerking over de grenzen van de domeinen heen. En het maakt dat nu niemand echt verantwoordelijk is voor die maatschappelijke uitval. Dit terwijl de maatschappelijke schade ervan vele malen groter is dan de winst die door efficiency is behaald. Het is duidelijk dat het doorbreken van de ingesleten routines en cultuur in onderwijs, huisvesting, werk en inkomen en zorg extreem complex is en niet vanuit de opvang alleen of via een soort blauwdruk opgelost kan worden. De noodzakelijke veranderingen zijn niet af te dwingen via nieuw beleid of blauwdrukken. Sterker nog, de beleidsreflex zit de geschetste transities eerder in de weg.

Systeemverandering vanuit de leefwereld

Wanneer we naar de praktijk kijken, meer specifiek de leefwereld van kwetsbare jongeren, dan vloeit hierin per definitie alles samen. Het vertrekpunt zou moeten zijn om vanuit jongeren en hun leefwereld opnieuw te gaan bouwen aan doorbraken op duurzame oplossingen. Rond thema’s als wonen, leren, werken en leven ontstaan momenteel nieuwe coalities en initiatieven. Tegelijk zijn al jarenlang van onderaf koplopers in bijvoorbeeld het MBO-onderwijs in samenwerking met gemeenten aan het werk met alternatieven. Ook biedt het huidige proces van decentralisatie van zorg, onderwijs, participatie en welzijn gemeenten en haar partners de kans om doorbraken te helpen realiseren. Juist hierbij zou de landelijke overheid moeten aansluiten en op basis hiervan regels aanpassen, financiële stromen bundelen, afrekencriteria wijzigen en dogma’s ter discussie stellen. Niet op basis van incidenten of individuele gevallen, maar vanuit een systematische analyse en experimenteerstrategie. Dit betekent ook dat er niet gewerkt zou moeten worden aan nieuw beleid, maar aan een andere mentaliteit. Een mentaliteit, die bestaat uit het met de jongere willen oplossen van het geheel aan problemen en die dus gestuurd wordt vanuit de vraag en de leefwereld van de betrokken jongere zelf. Het leveren van maatwerk en een domein-overstijgende, integrale aanpak zijn daarin sleutelbegrippen.

Lerend experimenteren in de praktijk

In de praktijk zijn diverse initiatiefnemers hard bezig met de zoektocht naar integrale oplossingen die over de grenzen van de domeinen heen gaan. Binnen Van de Straat, opgezet vanuit de opvangsector, wordt nu ingezet op doorbraakexperimenten. Ze zijn, samen met onderwijs, zorginstellingen, zorgverzekeraars en gemeenten, bezig met systeemexperimenten. Bijvoorbeeld onderwijs op maat: analoog aan topsportonderwijs het faciliteren van individuele leertrajecten voor jongeren waarbij de financiering direct van de gemeente naar de onderwijsinstelling gaat. Of van schulden naar leergeld: het stabiliseren van de schulden om het leven op orde te brengen en een ontwikkelingsplan uit te stippelen. Het overbruggen van de barrière in de jeugdzorg tussen 18- en 18+ met een doorlopende stabiele (een jongere, een coach) en integrale ondersteuning, coaching of begeleiding. En recht op onderdak: het zorgen voor betaalbare huisvesting gekoppeld aan onderwijs en werk.

Deze jongeren zijn immers de uitzondering op de regel en het reguliere aanbod.  De gedeelde ambitie is dan ook om dat vooral te benaderen als een kans om de jongeren met hun eigen talenten en kwaliteiten een perspectief en een plek te geven. Probeer ze dan ook niet te vangen in het systeem, maar creëer ruimte voor die uitzonderingen. Vanuit de experimenten ontstaat zo al-doende-lerend een steeds scherper inzicht in het disfunctioneren van het huidige systeem en ook hoe het wel zou kunnen. Dat het hierbij niet alleen gaat om ruimte en aanpassing van de regels en structuren, maar ook over een gezamenlijke cultuurverandering. Jeugdhulp 18- 18+

Decentralisatie als lakmoesproef

Uit interviews en discussies met vernieuwers op dit gebied in de afgelopen jaren komt duidelijk naar voren dat de rol van de gemeente een cruciale is. De huidige regiefunctie van de gemeenten gekoppeld aan de financiële controle maakt het mogelijk een nieuwe richting in te slaan binnen het sociale domein. De gemeente is de aangewezen partij omdat het domein zelf, van jeugdhulp tot welzijn en van opvang tot onderwijs, een belang lijkt te hebben bij het in stand houden van de problematiek. Juist omdat financiering is gebaseerd op kwantiteit en productie (end-of-pipe) en het sociale domein zo is gestructureerd dat iedere partij slechts voor een klein deel verantwoordelijk is, is het niet in het belang van individuele partijen om de problemen echt fundamenteel op te lossen. De vraag is echter of gemeenten nu al de inhoudelijke ambitie, scherpte en benodigde competenties hebben om deze doorbraken te kunnen realiseren. In Van de Straat spelen de gemeenten Amsterdam, Groningen, Leeuwarden en Rotterdam een belangrijke rol. Zij steunen deze visie en geven er met Van de Straat ook actief invulling aan.

Grijpen gemeenten de kans aan om de financiën en sectoren te ontschotten? Om de benodigde integraliteit te realiseren en om aansluiting te vinden bij de menselijke maat: de leefwereld van de jongeren zelf? Het is ten slotte de taak van de gedecentraliseerde verzorgingsstad/-regio om fundamentele basisrechten als onderdak, toegang tot onderwijs en sociale zekerheid te vervullen. Deze verantwoordelijkheid wordt nu vooral vertaald in eigen kracht, een sterker sociaal netwerk en wijkgericht werken, maar juist een groep als de kwetsbare jongeren heeft hier weinig aan en mist hierdoor de aansluiting met structurele uitsluiting als gevolg. Daarbij zijn jongeren veelal niet op de hoogte van hun rechten als burger en zorgafnemer.

Doorpakken en doorbreken

Nu uit  recent onderzoek blijkt dat 70% van de gemeenten geen zicht heeft op deze groep jongeren en haar problemen en 25% van de gemeenten het niet eens haar taak vindt om iets voor deze groep te doen, is dat bewust georganiseerde uitsluiting. Vooral omdat vanuit de leefwereld direct doorgepakt kan worden. Jongeren hebben nog een heel leven voor zich en moeten daarom de kans krijgen hun talenten en mogelijkheden te ontdekken en te ontwikkelen. In plaats van (soms levenslange) kosten voor opvang, zorg, politie, justitie, sociale diensten is het beter om te investeren in persoonlijke ontwikkeling, perspectief en duurzame oplossingen voor deze jongeren. Sterker nog, het is een maatschappelijke schande dat we deze groep nu al jaren stelselmatig in de kou laten staan. Tegen het licht van de huidige decentralisaties is het dan ook hoog tijd om als gemeente de nek uit te steken en brede maatschappelijke steun te zoeken. Om doorbraakcoalities te organiseren. Om partijen in het sociale domein uit te dagen over hun schaduw heen te stappen en aansluiting te zoeken bij aanpalende domeinen. Nu is de tijd rijp om concreet invulling te geven aan de decentralisaties.