De basis op orde

Juist voor kwetsbare jongeren in adolescentie

Door: Derk LoorbachFrank van Steenbergen en Karlijn Schipper.

Een zwervend bestaan leiden als achttienjarige zonder uitzicht op perspectief; dat wens je niemand toe. Geen inkomen, geen dak boven je hoofd en afhankelijk van de goedwillendheid van een beperkt sociaal netwerk, wildvreemden of formele instellingen. Toch is het jaarlijks voor 20.000 jongeren in Nederland* een realistisch perspectief. Sterker nog, beleid dat we al decennialang met z’n allen in stand houden, verhoogt zelfs het uitvalrisico bij deze jongeren. Een van de meest prominente uitsluitingsmechanismen is de harde knip tussen jeugdhulp en de ondersteuning voor volwassenen. Daardoor hebben jongvolwassenen plotseling geen zicht op een adequaat vangnet. Vanuit DRIFT hebben we in opdracht van Van De Straat het fenomeen ‘18min/18plus’ in de afgelopen twee jaar tegen het licht gehouden om vervolgens tot de conclusie te komen dat het lijmen van deze zorgknip slechts symptoombestrijding is. Wij pleiten daarom voor een verschuiving van alle inzet richting de basale noden van jongeren zoals een dak boven het hoofd, een inkomen, toegang tot het onderwijs.

*Bron: Stimulanz,  magazine 18-/18+

Op het 18e levensjaar tussen wal en schip

Voor jongeren die een (groot) deel van hun jeugd opgroeien in de jeugdhulp is het bereiken van hun 18e levensjaar een ingrijpende gebeurtenis, want in principe stopt deze vorm van ondersteuning als een jongere 18 jaar wordt. Een deel van deze jongeren redt het vervolgens op eigen benen, een ander deel niet. Vooral jongeren met een beperkt sociaal netwerk hebben een verhoogde kans om in deze periode tussen wal en schip te vallen en verdwijnen daardoor soms na hun 18e levensjaar uit beeld. Vaak ontstaan binnen een kort tijdsbestek uiteenlopende problemen, zoals schulden, onderwijsachterstand, verslavingen en huisuitzettingen.

De jongeren komen na een aantal maanden opnieuw terecht in het opvang- en/of ondersteuningscircuit. Veelal met geïntensiveerde en meervoudige problematiek.

Momentum voor doorbraken

Al sinds de verlaging van de leeftijd voor een meerderjarige van 21 naar 18 jaar in 1988 geven meerdere instanties (zoals Federatie Opvang en Stichting Zwerfjongeren Nederland) alarmerende signalen af over deze harde knip tussen de leeftijd 18min en 18plus. Deze signalen zijn door ministeries, gemeenten en zorgaanbieders echter niet structureel opgepakt. Gelukkig zijn sinds de decentralisaties van de Jeugdwet, Wmo en Participatiewet en de daarmee gepaarde bezuinigingen de fundamentele problemen zichtbaarder en tastbaarder geworden dan voorheen en staan ze steeds prominenter op de agenda van gemeenten. Wethouders, ambtenaren en professionals in het sociale domein grijpen dit momentum dan ook aan om de verbroken overgangsperiode aan te kaarten en hopelijk structureel op te lossen. Dit blijkt onder andere ook uit de toename van het aantal rapporten dat onlangs is gepubliceerd en sessies die door het land plaatsvinden.

Handreiking van jeugd naar volwassenheid (NJI, PDF, 2016)..
Jongeren buiten beeld (CBS, 2013).
Buitenspel. De uitvoering voor jongeren in de WW of bijstand. (ISZW, PDF, 2015)
Jongeren buiten beeld. (ISWZ, PDF, 2015) 
Met 18 jaar ben je nog niet volwassen.

Institutionele knelpunten

Ook in de recent door ons onderzochte gemeenten wordt het huidige momentum (h)erkend. In het afgelopen anderhalve jaar hebben we gesproken met ambtenaren en professionals uit vijf verschillende gemeenten – te weten Leeuwarden, Rotterdam, Almere, Tilburg en Leiden – over de manier waarop zij de knip tussen 18min/18plus adresseren. Het rapport van het onderzoek kunt u hier lezen/downloaden:

De basis op orde (PDF)

Hieruit blijkt dat deze gemeenten sinds de decentralisaties vorderingen maken in het oppakken van de problematiek, bijv. door de overgang in nauwe zin (knip 18min/18plus) en brede zin (overgang naar volwassendom van 16 tot 27 jaar) te vertalen in concrete beleidsaanpassingen. Voorbeelden van aanpassingen zijn de installatie van pilots en/of ‘sleutelteams’, het werken van perspectiefplannen en de benoeming van ‘transferconsulenten’ en ‘transitiecoaches’. Ambtenaren en professionals in de hulpverlening lopen in de praktijk echter ook tegen een aantal obstakels aan zoals een beperkte ruimte voor innovatie, regiogrenzen en de wijze van financiering.

Tevens blijkt het samenwerken tussen verschillende afdelingen en instellingen een kunst op zich aangezien iedereen bezig is met een herbezinning op hun eigen rol, taken en verantwoordelijkheden. Kortom, een lijst met institutionele uitdagingen die structurele oplossingen in de weg staan. Gezien de lange voorgeschiedenis en het collectief onvermogen de afgelopen jaren om de meest kwetsbare groep jongeren een plek te geven, is de vraag of en hoe gemeenten de hardnekkige barrières en paradoxen nu wel weten te slechten.

Gestandaardiseerd maatwerk?

Wat ons is opgevallen is dat een daadwerkelijke soepele overgang van 18min naar 18plus in de praktijk nu nog alleen gerealiseerd kan worden door op casusniveau een uitzondering te creëren voor jongeren die problemen ondervinden van de knip. Ofwel, door ‘het probleem’ bijzonder te maken. Daarbij is zelfs zo’n individuele aanpak sterk afhankelijk van de persoonlijke inzet, vaardigheden en connecties van directbetrokkenen. Alleen omdat zij hun nek uitsteken is een individuele aanpak een optie, waardoor jongeren vooralsnog zijn overgeleverd aan willekeur. De huidige oplossingen blijven een uitzondering binnen het bestaande regime. Hulpverleners en ambtenaren menen dat een vangnet na het 18e levensjaar eigenlijk een standaard zou moeten zijn voor kwetsbare jongeren, terwijl zij nu bij elk individueel geval “de oorlog” moeten zien te winnen. Tegelijkertijd geven zij aan dat er geen generieke oplossing bestaat in de praktijk omdat de complexiteit van de problematiek en de diversiteit binnen de brede doelgroep jongeren juist vraagt om maatwerk. De paradox die zich hier vervolgens aftekent is: in hoeverre is maatwerk te standaardiseren?

De basis op orde

Tegelijkertijd kunnen we ons afvragen of universeel maatwerk op basis van individuele wensen, geen utopisch ideaal is. Niet alleen wordt beleid mogelijk nog complexer en bureaucratischer, ook is het duurder. Is het daarom niet interessanter om de oplossing te zoeken in het voorzien in universele rechten of basale noden, zoals een dak boven het hoofd, toegang tot onderwijs en een toereikend inkomen? Ook respondenten benadrukken herhaaldelijk dat de knip tussen 18min/18plus geen geïsoleerd probleem is, maar samenhangt met het op orde krijgen van de basis op tal van andere terreinen in de leeftijd 16 tot 27 jaar. De dominante uitdagingen waarmee jongeren in deze leeftijdscategorie te maken hebben spelen zich primair af op het vlak van huisvesting, inkomen, werk en onderwijs. Vanuit deze optiek is het geïsoleerd lijmen van de overgang van jeugdhulp naar volwassenzorg slechts symptoombestrijding (zie kader). Het slechten van de knip tussen 18min en 18plus gaat niet om een zachte landing in het volwassen leven, maar om het leggen van een solide fundament voor het opstijgen. Een voorwaarde hiervoor is om de basis op orde te hebben en de uitsluitingsmechanismen die jongeren bij de grond houden, weg te nemen.

Symptoombestrijding

Een beleidsmatige aanpak van de overgangsperiode 18min/18plus als deelprobleem leidt tot een kunstmatige isolatie van het probleem, een zorgprobleem wel te verstaan. Een focus op ‘de basis op orde’ vraagt juist om een visie op de systemische en meervoudige uitsluiting van deze jongeren, aangezien de onderliggende problematiek betrekking heeft op velden als onvoldoende betaalbare huisvesting, onvoldoende inkomen, een beperkt sociaal netwerk, beperkte toegang tot onderwijs, etc. De term 18min/18plus – en de daarmee gepaarde urgentie – is daarmee beperkt, want deze wordt niet vanzelfsprekend (h)erkend en gedeeld in andere beleidsdomeinen. Deze gebrekkige aansluiting blijkt ook uit een deel van het onderzoek van de Inspectie SZW naar ondersteuning vanuit de Participatiewet voor jongeren afkomstig uit de jeugdhulp. Overigens heeft de symptoombestrijding wel symbolische waarde als het gaat om het agenderen van de onduurzaamheid in de omgang met jongeren en jongvolwassenen die in een kwetsbare positie verkeren. De overgangsperiode 18min/18plus creëert namelijk een brandpunt waarbij legitimiteit ontstaat om te interveniëren bij lokale overheden en zorgaanbieders. Het op de spits drijven van dit specifieke probleem werpt zijn vruchten af en leidt tot concrete doorbraken en successen in de praktijk, bijvoorbeeld in de samenwerking tussen partijen, de focus op integraliteit en het oprekken van de leeftijd naar 16-27 jaar.

Een politieke keuze

Een focus op ‘de basis op orde’ zal het probleem van de sociale uitsluiting van jongeren meer bij de wortel aanpakken. Het voorzien in deze rechten en noden is een primaire taak van de verzorgingsstaat. Sterker nog, het raakt het hart van de verzorgingsstaat en de solidariteitsgedachte die daaronder ligt. Het aanpakken van de overgangsperiode en investeren in jongeren is dan ook een (lokale) politieke keuze, die mede afhankelijk is van het politieke discours rondom groepen in de marge. En juist hier ligt veelal een sterke focus op de individuele verantwoordelijkheid (en schuld) en worden aan de sociale zekerheid steeds meer eisen en restricties gesteld. Maar via de politieke weg kan de urgentie op verschillende beleidsdomeinen worden aangewakkerd, gestuurd worden op een brede maatschappelijke verantwoordelijkheid en tevens ruimte en geld voor een structurele aanpak worden gerealiseerd. Veranderingen in de toekomst (zoals de gemeenteraadsverkiezingen) kunnen dit lokale politieke speelveld doen wijzigen en vormen dan ook een test voor de samenwerking die de afgelopen jaren is opgebouwd tussen ambtenaren en zorgaanbieders. Ook in regionaal verband. Zeker omdat gemeenten vanaf 2020 verantwoordelijk zijn voor het voorkomen van dakloosheid bij jongeren, de opvang van jongeren en het beschermd wonen voor jongeren met een psychische aandoening.

Randvoorwaarden voor een inclusieve aanpak

Op basis van onze studie binnen vijf gemeenten zijn vier randvoorwaarden opgesteld voor een lokale inclusieve aanpak gericht op jongeren in een kwetsbare positie.
  1. Inzet op de basale noden van jongeren in een kwetsbare positie is cruciaal (bijv. een dak boven het hoofd, voldoende inkomen en een toekomstperspectief).
  2. Er dient ingezet te worden op een brede maatschappelijke verantwoordelijkheid en coalitie rondom huisvesting, inkomen, onderwijs, etc. waarbij de transitie naar volwassendom niet alleen een kwestie is van de gemeente en de zorgsector.
  3. De samenwerking binnen die brede coalitie is een randvoorwaarde waarin een gezamenlijke taal, transparantie en urgentie cruciale ingrediënten zijn.
  4. Een prominente rol is weggelegd voor politieke durf en de politieke keuze om te voorzien in de basale noden van jongeren.

Kortom, het investeren in jongeren zal gepaard moeten gaan met het voorzien in basale noden, politieke durf, een brede maatschappelijke verantwoordelijkheid en coalitie en een effectieve modus voor samenwerking.

Tijd om door te pakken

Vanuit Van De Straat en breder is al langer duidelijk dat de manier waarop we als samenleving omgaan met jongeren in een kwetsbare positie veel geld, tijd en institutionele energie kost maar feitelijk weinig oplevert voor de jongeren in termen van een duurzaam toekomstperspectief. Wij pleiten dan ook voor de ontwikkeling van een aanpak gericht op het maximaal benutten van het potentieel van individuele jongeren en vergroten van de kansen op maatschappelijke insluiting, het minimaliseren van de systeemkosten en het structureel reduceren van de institutionele en organisatiedrukte in het veld (zie kader). De focus op de overgangsperiode ‘18min/18plus’ heeft een belangrijke symbolische en richtinggevende waarde, maar is een vorm van symptoombestrijding. Het is daarom zaak het huidige momentum te blijven benutten en te sturen richting een paradigmaverschuiving waarin de basale noden van jongeren en hun ontwikkelingspotentieel centraal staan.

Door medewerkers Drift (Dutch Research Institute for Transitions) aan de Erasmus Universiteit Rotterdam

Derk Loorbach
Derk LoorbachProfessor & Director
Frank van Steenbergen
Frank van SteenbergenSenior researcher
Karlijn Schipper
Karlijn SchipperResearcher

‘De gemeente moet jongeren blijven volgen als ze 18 worden’

Samantha

‘Kijk wat er achter de schermen bij de gemeente mogelijk is’

Claudia Nanninga, gemeente Rotterdam

‘Ik ben net 18 geworden, maar nog helemaal niet klaar om zelfstandig te wonen’

Duncan

‘We moeten jongeren omarmen in plaats van vangen in instituties, regels en organisaties. Dat vraagt lef en creativiteit’

Derk Loorbach, Drift